Wat gaat er allemaal veranderen en waarom?

De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) kent een lange geschiedenis. Eind vorige eeuw werd – onder meer vanuit het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB) – van diverse kanten de vraag gesteld of het niet anders kon met de vergunningverlening rondom het bouwen. Om deze vraag te beantwoorden is voor dit onderwerp een zogenoemd Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MWD) werkgroep ingesteld. Het doel van de MWD-projecten was het verlagen van lasten van burgers en bedrijfsleven en het verbeteren van de bestaande wetgeving, onder meer door het stimuleren van marktwerking.

De MDW-werkgroep Bouwregelgeving kwam in het voorjaar van 1997 met haar 72 pagina’s tellende eindrapportage. Het rapport bevat adviezen op het gebied van vereenvoudiging van vergunningprocedures, het schrappen van voorschriften, de uitbreiding van het vergunningvrij bouwen en certificering als instrument om de lastendruk te verlagen. Over dat laatste onderwerp stelt het kabinet in augustus 1997 in een schriftelijke reactie aan de Tweede Kamer onder meer: ‘… De verlichting treedt met name op omdat bij gebruik van een gecertificeerde organisatie voor het ontwerp de preventieve bouwtechnische toets niet langer noodzakelijk is en dus de verkorte vergunningplichtige procedure van toepassing is….’

Privaat wat kan

Het zou vervolgens nog een tijd duren voordat de volgende stappen werden genomen. In 2000 verscheen de Agenda Bouwregelgeving 2002-2006. In 2002 werden al pilots gehouden met gecertificeerde Bouwbesluittoetsen. In 2008 kwam de Commissie Fundamentele Verkenning Bouw (‘commissie Dekker’) met haar rapport ‘Privaat wat kan, publiek wat moet’. Hierin stond het voorstel om de preventieve Bouwbesluittoets af te schaffen: er moest meer vertrouwen worden gesteld in de markt en de verantwoordelijkheid (lees: aansprakelijkheid) voor het voldoen aan de bouwvoorschriften moest meer bij de bouwpartijen zelf worden gelegd. De verwachting was dat daardoor de kwaliteit van bouwwerken aanzienlijk zou verbeteren.

Pas met het Kabinet Rutte I werd een doorstart gemaakt met private kwaliteitsborging. Volgend op de afspraak in het Regeerakkoord ‘de adviezen van de Commissie Dekker uit te voeren’ kwam Minister Donner (BZK) op 15 december 2011 met de brief aan de Tweede Kamer over de definitieve vernieuwing van de bouwregelgeving, met als belangrijkste pijlers:

• vermindering en vereenvoudiging van bestaande regels;
• het terugleggen van de verantwoordelijkheid voor de naleving van de bouwvoorschriften bij private partijen in het bouwproces;
• verdere herijking van verantwoordelijkheden tussen overheid en private partijen.

In 2012 verscheen vervolgens het Rapport Bouwteam van Minister Spies van BZK en in 2013 de Routekaart kwaliteitsborging, waarbij voorgesteld werd kwartiermakers aan te stellen om de werkzaamheden voor het opzetten van een Toelatingsorganisatie voor te bereiden en het ministerie van BZK te adviseren op diverse onderdelen van het stelsel. Aldus geschiedde per 1-1-2014.

Uiteindelijk werd het wetsvoorstel voor de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in 2017 aangenomen in de Tweede Kamer. Op 14 mei 2019 werd de wet ook door de Eerste Kamer aangenomen en was de komst van private kwaliteitsborging dan eindelijk definitief.

De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen treedt  samen met de Omgevingswet op 1 januari 2024 in werking. Regels van de Wkb worden namelijk overgenomen in een AMvB onder de Omgevingswet: het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), opvolger van Bouwbesluit 2012.

Wat verandert er?

Feitelijk zijn de regels van de Wkb van toepassing op twee zaken:

Aanpassing Burgerlijk Wetboek

Nu: Wordt een zichtbaar gebrek bij de oplevering over het hoofd gezien dan is de bouwer daar niet meer aansprakelijk voor. Het ‘verborgen’ gebrek wordt geacht te zijn geaccepteerd door de opdrachtgever.

Straks: De bouwer blijft na oplevering aansprakelijk voor alle gebreken die na het moment van oplevering worden ontdekt, tenzij deze niet aan hem zijn toe te rekenen.

Schrappen preventieve toets Bouwbesluit / Bbl

Toetsing aan Bouwbesluit / Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), door private kwaliteitsborger bij oplevering.

Aanpassing Burgerlijk Wetboek

Met de invoering van de Wkb gaat ook de regelgeving rond aansprakelijkheid van aannemers bij gebreken veranderen.

Op dit moment is een bouwer na oplevering alleen aansprakelijk voor verborgen gebreken en gebreken die zijn genoteerd bij oplevering. Wordt een zichtbaar gebrek – of zoals de wet het nu stelt een ‘gebrek dat de opdrachtgever redelijkerwijs had moeten ontdekken’ – bij de oplevering over het hoofd gezien dan is de bouwer daar niet meer aansprakelijk voor. Het gebrek wordt geacht te zijn geaccepteerd door de opdrachtgever.

Dit artikel wordt aangepast. Anders dan in de huidige situatie blijft de bouwer straks na de oplevering aansprakelijk voor alle gebreken die na het moment van oplevering worden ontdekt, tenzij deze niet aan de bouwer zijn toe te rekenen.’

Aansprakelijkheid na oplevering – art. 7:758 lid 4

De meest besproken wijziging betreft het schrappen van het ‘ontslag’ van aansprakelijkheid voor de aannemer na oplevering. Met de toevoeging van het nieuwe vierde lid aan dit artikel is de aannemer ‘aansprakelijk voor gebreken die bij de oplevering van het werk niet zijn ontdekt, tenzij deze gebreken niet aan de aannemer zijn toe te rekenen’.

De redactie van het artikel is zodanig gesteld dat – als er een gebrek is geconstateerd – het aan de aannemer is om te bewijzen dat het gebruik niet aan hem is toe te rekenen. De bewijslast wordt hier dus als het ware omgedraaid ten opzichte van de huidige regeling.

Schrappen preventieve toets Bouwbesluit / Bbl

Nog ingrijpender is het verdwijnen van de preventieve toets op de bouwregelgeving bij aanvraag van de omgevingsvergunning. Nu dien je voor de aanvraag van een omgevingsvergunning nog tekeningen en berekeningen in bij Bouw- en Woningtoezicht. Op basis daarvan kun je bij goedkeuring een Omgevingsvergunning krijgen. Het bouwen kan starten. Maar wie controleert nu of er nog gebouwd wordt conform de tekeningen en dat het gebouw bij oplevering dus ook nog voldoet aan het Bouwbesluit? Bij lage risicoprojecten, zoals grondgebonden woningen, kleine kantoorgebouwen en bedrijfshallen is die controle in een aantal gevallen beperkt en ook de interne kwaliteitsborging door de bouwer ontbreekt veelal. Het gevolg: bij oplevering voldoen veel projecten niet aan het Bouwbesluit en is vaak gebouwd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning. Vaak niet moedwillig, maar tijdens het bouwproces verandert er veel zonder dat dit intern – met de architect, constructeur, et cetera – of richting gemeente wordt teruggekoppeld. Dat is één van de redenen dat de overheid de verantwoordelijkheid voor het voldoen aan de bouwregelgeving bij de markt wil leggen. Om te beginnen bij de Bouwbesluittoetsvrije bouwwerken en projecten met een laag risico, zoals woningen, kleine woongebouwen en eenvoudige bedrijfsgebouwen. Dat is bij elkaar al 80 procent van alle projecten. Volgens de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen wordt het voldoen aan de bouwregelgeving van die projecten bij de markt gelegd.

Hoe werkt het?

Voor het voldoen aan de bouwtechnische voorschriften ontwikkelt de bouwsector instrumenten voor de uitvoering van de kwaliteitsborging die voldoen aan de op grond van de Wet kwaliteitsborging gestelde regels. De overheid heeft een toelatingsorganisatie opgezet die dergelijke instrumenten gaat beoordelen voordat ze gebruikt mogen worden en gaat toezien op het gebruik van de door hun toegelaten instrumenten voor kwaliteitsborging. Zij zullen per gevolgklasse (zie verderop) gaan aangeven welke instrumenten hiervoor toereikend zijn.

Hoe verloopt de procedure straks? Minimaal acht weken voor start bouw wordt er een aanvraag omgevingsplanactiviteit gedaan bij de gemeente. Deze beoordeelt de aanvraag op welstand, bestemmingsplan en omgevingsveiligheid.

Vervolgens moet worden bepaald in welke categorie (gevolgklasse) het bouwwerk valt. Nadat is vastgesteld in welke gevolgklasse het bouwwerk valt, kiest opdrachtgever of aannemer het instrument dat past bij het bouwproject en de erkende kwaliteitsborger die dit instrument gaat toepassen. Vervolgens wordt een partij gecontracteerd die gerechtigd is om met dit instrument te werken: de onafhankelijke kwaliteitsborger. Toegelaten instrumenten en gerechtigde kwaliteitsborgers zijn te vinden in een hiervoor ingesteld openbaar register van de Toelatingsorganisatie. Vier weken voor de start volgt een ‘melding bouwactiviteit’ met het borgingsplan, keuze van de private kwaliteitsborger en het toe te passen instrument. Twee dagen voor de start van de bouw volgt een ‘melding start bouw’. Indien er geen bezwaar komt van de gemeente kan er met de bouw worden gestart.

Opleverdossiers

De wet schrijft voor dat aannemers bij oplevering twee dossiers moeten overhandigen:

1. Het privaatrechtelijk Consumentendossier. De aannemer toont in dit dossier aan dat hij heeft gerealiseerd wat is afgesproken en dat hij ‘goed en deugdelijk’ werk heeft afgeleverd. Ook neemt hij de garantiebepalingen en aanwijzingen voor gebruik en onderhoud op in het dossier. Opdrachtgever en aannemer kunnen bij overeenkomst afwijken van de verplichting om een opleverdossier aan te leveren; het is ‘regelend recht’. Als de overeenkomst hier niets over zegt geldt de verplichting wel per 1-1-2024, ook voor lopende projecten!
2. Het publiekrechtelijk ‘dossier bevoegd gezag’: over de inhoud van dit dossier worden in het Bouwbesluit nadere regels opgenomen.

Sinds 1 oktober 2019 is de ontwerpversie van de Nationale Praktijk Richtlijn (NPR) ‘Consumentendossier’ nu definitief beschikbaar voor commentaar. Het ontwerp van NPR 8092 is bedoeld als handreiking aan aannemers om zelf een digitaal Consumentendossier op te stellen, dat straks bij oplevering aan consumenten moet worden overgedragen voor nieuwbouw en verbouw. In de NPR wordt omschreven waar het Digitale Consumentendossier ten minste aan moet voldoen. Het consumentendossier is ook verplicht bij niet-vergunningplichtige bouwwerken. Dus dit betreft zowel de nieuwbouw van een woning als schilderwerk! Daarnaast stelt de wet geen eisen aan wat de aannemer vast moet leggen. Daarover maakt de aannemer afspraken met de kwaliteitsborger, onder andere op basis van zijn risicobeoordeling.

Tijdens het ontwerp- en uitvoeringsproces kijkt de kwaliteitsborger mee en op basis van een vooraf opgestelde borgingsplan geeft hij al dan niet een verklaring af dat het gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat het bouwwerk aan de voorschriften voldoet. Tien werkdagen voor ingebruikname worden deze verklaring van de kwaliteitsborger en het dossier bevoegd gezag aan de gemeente overhandigd.

Rol van de kwaliteitsborger

Wat wordt de rol van de kwaliteitsborger? Gaat de kwaliteitsborger straks vaker controleren dan de gemeenteambtenaar? En geeft de kwaliteitsborger ook adviezen? Nee, een kwaliteitsborger toetst alleen of een bouwwerk overeenkomt met de voorschriften; een kwaliteitsborger adviseert niet hoe eventuele tekortkomingen kunnen worden opgelost. Overigens kunnen – naast het voldoen aan het Bouwbesluit – ook afspraken van privaatrechtelijk aard worden meegenomen: denk bijvoorbeeld aan een laagdiktemeting voor schilderwerk, de afwerking van plafonds en wanden (uitgezonderd natte ruimten, waar Bouwbesluit wel weer eisen aan stelt), de plaatsing van sanitair, et cetera. Dit zijn eisen die niet in de bouwregelgeving staan en dus niet tot de primaire taak van de kwaliteitsborging behoren, maar op basis van een gezamenlijke overeenkomst aan het werk van de kwaliteitsborger kunnen worden toegevoegd. De verklaring bij gereedmelding die naar de overheid gaat, betreft alleen het voldoen aan het Bouwbesluit / Bbl.

Overigens kunnen gemeenten straks onder de Omgevingswet in het Omgevingsplan maatwerkvoorschriften voorschrijven, zoals hogere eisen voor de energie- en milieuprestatie voor aan te wijzen gebieden. Hoewel die eisen dan boven het niveau van Bouwbesluit / Bbl liggen, vormen ze hiermee wel de bouwtechnische eisen waaraan voldaan moet worden en waarop de verklaring ook berust.

Gevolgklassen

De Wkb geldt voorlopig alleen nog voor bouwwerken die voldoen aan gevolgklasse 1. Drie jaar na inwerkingtreding van de nieuwe wet zal geëvalueerd worden hoe de wet werkt, waarna eventueel uitbreiding van het stelsel volgt naar andere bouwwerken, gevolgklassen 2 en eventueel ook 3. Deze gevolgklassen zijn nog niet tot in detail gedefinieerd. Onder gevolgklasse 2 vallen bouwwerken met een middelgroot risico, zoals gemeentehuizen, bibliotheken en woongebouwen tot 70 meter. Tot slot kent men gevolgklasse 3, hier vallen bouwwerken in met een hoog risico, zoals metrostations, ziekenhuizen, stadions en woongebouwen hoger dan 70 meter. Tot uitbreiding van de Wkb blijven deze bouwwerken vallen onder het toezicht van de gemeente.

Aan de slag met proefprojecten!

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en VNG hebben 17 januari 2019 bestuurlijke afspraken gemaakt over hoe de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen kan worden ingevoerd. Die afspraken staan in het VNG Bestuursakkoord. In dit bestuursakkoord hebben partijen onder meer afgesproken te streven naar een hoeveelheid uit te voeren proefprojecten per gemeente van 10% van alle vergunningen onder gevolgklasse 1. Met deze projecten wordt de werking van het stelsel verfijnd en kunnen gemeenten, bouwers en toezichthouders zich inhoudelijk en qua capaciteit, goed voorbereiden op de invoering van het stelsel. Aan de slag dus met proefprojecten!